Risposta: Con legge 11 agosto 2003, n. 218 è stata emanata la “Disciplina dell'attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente.”
L’articolo 1 (Oggetto e finalità) di tale legge, rispettivamente al comma 1 e 2, dispone che:
1. L'esercizio dell'attività di trasporto di viaggiatori su strada rientra nella sfera della libertà di iniziativa economica ai sensi dell'articolo 41 della Costituzione, cui possono essere imposti esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza secondo quanto previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287.
2. La presente legge stabilisce i princìpi e le norme generali a tutela della concorrenza nell'àmbito dell'attività di trasporto effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente, nel rispetto dei princìpi e dei contenuti normativi fissati dall'ordinamento comunitario.
La precisazione è doverosa, in quanto dopo la novella dell’articolo 117 Cost. la materia rientra nella potestà legislativa residuale delle regioni. Questa, in pratica, non è la disciplina che regola la materia ma determina soltanto i criteri basi ai quali il legislatore regionale dovrà uniformarsi. Ciò è evidente dalla lettura del comma 4 del medesimo articolo 1.:
4. Scopo della presente legge, nei limiti di cui al comma 1, è garantire in particolare:
a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di accesso delle imprese al mercato, nonché il libero esercizio dell'attività in riferimento alla libera circolazione delle persone;
b) la sicurezza dei viaggiatori trasportati, l'omogeneità dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni di lavoro.
L’articolo 5 (Accesso al mercato) della medesima legge, dispone che:
1. L'attività di noleggio di autobus con conducente è subordinata al rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali allo scopo delegati in cui dette imprese hanno la sede legale o la principale organizzazione aziendale.
2. L'autorizzazione di cui al comma 1 consente lo svolgimento professionale dell'attività di noleggio di autobus con conducente e l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio.
3. L'autorizzazione non è soggetta a limiti territoriali. L'esercizio dei servizi internazionali è, peraltro, subordinato al possesso, da parte del titolare, del legale rappresentante o di chi dirige, in maniera continuativa ed effettiva, l'attività di trasporto, dell'attestato di idoneità professionale esteso all'attività internazionale.
In relazione alle competenze delle regioni, è opportuno evidenziare quanto prevede l’articolo 4: (Adempimenti delle regioni) della medesima legge, con particolare riferimento al comma 2.
2. In particolare, spetta alle regioni l'adozione di atti legislativi o regolamentari volti:
a) a stabilire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni di cui all'articolo 5;
b) a fissare le modalità e le procedure per l'accertamento periodico della permanenza dei requisiti previsti dalle norme comunitarie e nazionali per lo svolgimento dell'attività di trasporto di viaggiatori su strada.
Chiave di volta diventa a questo punto il contenuto dell’art. 11, (norme transitorie) comma 1 della medesima legge:
1. Le licenze di noleggio di autobus con conducente rilasciate dalle amministrazioni comunali prima che le regioni abbiano provveduto ad approvare le nuove disposizioni in materia, sulla base degli elementi di tutela previsti dalla presente legge, conservano la loro efficacia fino a quando non siano sostituite dalle autorizzazioni di cui all'articolo 5.
E’ evidente che l’inciso sopraevidenziato è l’elemento sostanziale sul quale va costruita la risposta all’interrogativo posto. Se l’inciso fosse un mero richiamo agli elementi di cui la regione dovrà tenere conto nella predisposizione della disciplina di sua competenza, questo potrebbe risultare superfluo. Tuttavia, c’è da interrogarsi sul fatto che la legge in esame non prevede alcun termine perentorio per le regioni per la predisposzione degli atti normativi di loro competenza. Ciò non può certamente significare che, nelle more della disciplina regionale, può continuare a permanere il sistema del contingentamento che la legge 218 ha definivamente abrogato. Di conseguenza, si può ritenere che il riferimento agli elementi di tutela previsti dalla legge è parametro per il soggetto attualmente preposto al rilascio degli atti autorizzatori, ovvero il comune. In tal senso, a sostenere questa interpretazione, di immediata applicazione delle disposizioni a tutela della concorrenza, è intervenuto il Tar Friuli Venezia Giulia, con la recente sentenza n. 786 del 13 dicembre 2007. Con tale sentenza, il tribunale amministrativo ha sostenuto l’immediata applicabilità delle “lenzuolate” del Ministro Bersani.
“Per quanto riguarda la tutela della concorrenza, attribuita alla competenza esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione” ha indicato in Tribunale del Friuli Venezia Giulia che peraltro gode di specialità statutaria nel settore delle attività economiche, “questa norma evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico (Cfr. Corte cost., sentenze n. 14 e n. 272 del 2004 e n. 77 del 2005).”
“Corollario di ciò,” continua il tribunale, “è che nelle suindicate materie, appartenenti alla competenza esclusiva dello Stato, le disposizioni legislative regionali – comprese quelle delle Regioni a statuto speciale - che confliggano con quelle statali, sono da considerarsi recessive rispetto alle corrispondenti disposizioni statali sopravvenute, le quali sono, in tal caso, immediatamente applicabili, senza che vi sia necessità di un loro recepimento espresso: queste disposizioni hanno la forza di abrogare, espressamente o implicitamente, qualsiasi norma che sia stata emanata in precedenza dalle Regioni in una materia di competenza statale, non occorrendo, pertanto, che venga posta nei confronti delle leggi regionali una questione incidentale di legittimità costituzionale (Cfr., ex pluribus, Corte cost., nn. 151 del 1974, 50 del 1991, 497 e 498 del 1993, 153 del 1995, 22 e 302 del 2003; Cass., I, n. 3077 del 1997; Cons. Stato, sez. V, n. 1571 del 1995; Corte conti, sez. contr., n. 28 del 1992;T.A.R. Sicilia, sez. I, Catania, n. 370 del 1992).
“Ed invero, la locuzione “adeguano le proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni” sta, chiaramente, a significare che questi enti debbono conformare, con norme di adattamento, la propria vigente normativa alla legge n. 248 del 2006, fermo, restando, ovviamente, l’effetto abrogativo di quest’ultima sulle disposizioni regionali incompatibili con essa.
Proprio questo effetto impone alle Regioni l’”adeguamento” e, nel caso in cui non avessero legiferato in materia, sono tenute ad introdurre disposizioni tali da conformarsi alla sopravvenuta normativa statale, armonizzando nel contempo le pregresse disposizioni direttamente od indirettamente correlate alle disposizioni stesse.”